Por Milton Ruiz Guzmán, abogado y asesor parlamentario
No comparto el criterio expresado por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa en su Informe Técnico-Jurídico al proyecto de Ley que se tramita bajo expediente No. 17.010 “Aprobación de varias enmiendas al Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos (Ley No. 8622 de 21 de diciembre del 2007) y de aprobación del Protocolo por el cual se adicionan disposiciones en materia de acumulación textil al Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos (Ley No. 7474 del 20 de diciembre de 1994)”.
Mi discrepancia aquí no se refiere a los contenidos del proyecto de Ley contenido en el expediente No. 17.010, que sí tienen sus objeciones, sino más bien en cuanto al criterio sobre la viabilidad de enmienda al TLC. Contrariamente con la opinión externada en dicho Informe, considero que el Tratado de Libre Comercio aprobado por referéndum el 7 de octubre del 2007 y vigente como Ley interna desde el 21 de diciembre del mismo año, sí es enmendable por la Asamblea Legislativa mediante el trámite ordinario de reforma a las Leyes y no necesariamente con otro referéndum para tal propósito.
La Constitución Política señala que la potestad de legislar reside en el pueblo el cual la delega, por medio del sufragio a la Asamblea Legislativa (vid. artículo 105). De aquí se infiere, como ha dicho la Sala Constitucional (Vid voto No. 7887-99) “…por una parte, que la Asamblea es el órgano que manifiesta de manera más directa y cabal el principio de representación política; y de otra, que la Ley es la expresión de lo que en alguna ocasión se ha descrito como la autodisposición de la comunidad sobre sí misma…” para legislar.
El concepto de “Ley” fundamentalmente es de orden formal. Así, para convertirse en Ley (vid. articulo 124 de la Constitución Política) “… todo proyecto deberá ser objeto de dos debates, cada uno en día distinto no consecutivo, obtener la aprobación de la Asamblea Legislativa y la sanción del Poder Ejecutivo; además, deberá publicarse en La Gaceta, sin perjuicio de los requisitos que esta Constitución establece tanto para casos especiales como para los que se resuelvan por iniciativa popular y referéndum, según los artículos 102, 105, 123 y 129 de esta Constitución…”
Expresado en otros términos, el procedimiento legislativo constituye “…una ordenación jurídicamente necesaria y preestablecida de una pluralidad de actos sucesivos, realizados por sujetos y órganos diversos, actos que se caracterizan por tener que realizarse en una secuencia temporal determinada y que, no obstante su relativa autonomía se articulan en la coordinación de un fin que no es más que un acto jurídico decisorio final…” (García Martínez, citado por Rubén Hernández Valle, El derecho de la Constitución, tomo 1, año 1993).
Ahora bien, la potestad de legislar que reside en el pueblo, el cual la delega mediante sufragio a la Asamblea Legislativa convierte a los diputados y diputadas en portadores y representantes de la soberanía popular y en su nombre promulgan leyes bajo los procedimientos constitucionales.
Paralelamente a la Asamblea Legislativa, cuya potestad legislativa no solo es un poder sino además un deber, dicho poder-deber es irrenunciable en forma temporal o en forma definitiva, no obstante que el soberano también goza en forma directa de similar capacidad para legislar mediante referéndum “… para aprobar o derogar leyes…” y reformas parciales a la Constitución cuando sea convocado según señala el artículo 105 de la Constitución Política.
Confirma además la Ley No. 8492 denominada “Ley sobre referéndum” esa capacidad de legislar por el soberano al indicar que esa Ley “… tiene por objeto regular e instrumentar el instituto de la democracia participativa denominado referéndum, mediante el cual el pueblo ejerce la potestad de aprobar o derogar leyes y hacer reformas parciales de la Constitución Política…” concordantemente con la normativa de la Constitución Política.
Tanto la Ley como la Constitución Política reconocen que mediante el referéndum se pueden aprobar o derogar leyes, pero no se dice taxativamente “reformar leyes” lo cual establece una notable diferencia atributiva-constitucional y legal.
Bajo las premisas anteriores, soy de la opinión que aún en ejercicio de la democracia participativa mediante el referéndum el pueblo solamente está autorizado “…a aprobar o derogar leyes y hacer reformas parciales a la Constitución Política…” con las limitaciones constitucionales de materias excluidas a tal posibilidad.
¿Por qué así? En primer término, por cuanto la norma constitucional del artículo 105 lo estipula en esa forma y el objeto de la Ley de referéndum es conteste con esa norma y lo sigue concordantemente.
En segundo lugar, por cuanto las disposiciones constitucionales que refieren a la División de Poderes (vid. articulo 9 de la Constitución Política) señalan que son tres poderes distintos e independientes, razón por la cual no se puede delegar el ejercicio de las funciones propias de cada uno de ellos. Por tanto, sí es potestativo de la Asamblea Legislativa reformar cualquier Ley incluso aquellas aprobadas con el ejercicio directo de la función legislativa del soberano a través del referéndum. ¿O es que una Ley aprobada por referéndum es más Ley que otra ordinariamente tramitada por la Asamblea Legislativa y que la primera se coloca en una posición jerárquica superior como Ley formal y material que inhiba toda posibilidad de reforma por el Poder Legislativo en forma ordinaria? Pienso que no, y que la única diferencia entre una Ley aprobada por referéndum y otra aprobada por la Asamblea Legislativa es su origen de emisión.
En tercer lugar, por un sentido de coherencia, habida cuenta que no existen limitaciones o topes máximos para introducir reformas legales a un texto de Ley, se confirma que una Ley puede ser reformada infinitamente a través del tiempo. Aseverar que en la hipótesis de una Ley aprobada mediante referéndum únicamente serían posibles reformas por otro acto igual me parece una apreciación equivocada, no sólo por su circunstancia fáctica sino también por no estar atribuida tampoco esa posibilidad en la norma constitucional vigente a favor del procedimiento del referéndum.
En cuarto lugar, sabemos que el referéndum, conforme con los porcentajes de su resultado puede ser obligatorio o no. En el caso del TLC superado el porcentaje pertinente devino en vinculante y obligatorio por mandato del soberano, circunstancia especial por la cual no hay espacio para el veto ante una decisión de tal naturaleza frente a la cual se rinden las atribuciones del Poder Ejecutivo como colegislador.
Afirmar que la ausencia de posibilidad de veto por parte del Poder Ejecutivo, como colegislador en el procedimiento de aprobación de una Ley por referéndum significa que en tales circunstancias esa Ley solo puede ser reformada por otro referéndum, me parece incorrecto por las razones apuntadas y más bien creo que la ausencia de tal opción debemos entenderla de manera distinta.
En quinto lugar, tampoco comparto el razonamiento según el cual se afirma que no es viable la reforma de Ley producto de un referéndum porque a la Asamblea Legislativa se le abstrae de esa potestad, contrariamente con las normas constitucionales de los artículos 105 y 124. Creo que no es de recibo este contrasentido en razón de un resultado positivo del referéndum por el hecho que normativamente se le ordena al Poder Legislativo comunicar, sin más trámite al Poder Ejecutivo, el Decreto Legislativo con la razón que fue aprobado el texto consultado para su inmediata publicación y observancia.
Interpretar que lo anterior significa que a la Asamblea Legislativa se le está abstrayendo la posibilidad de conocer y tramitar una reforma futura a una Ley producto de un referéndum, en mi criterio no tiene asidero.
Que se ordene a la Asamblea Legislativa comunicar sin más trámite al Poder Ejecutivo el Decreto Legislativo de aprobación del texto consultado únicamente tiene un propósito: se compulsa y ordena ir a su trámite final para la eficacia del resultado de la consulta con la publicación de estilo, como corresponde en todo caso al tenor de las normas constitucionales, pero no otra cosa.
Los principios jurídicos del paralelismo de las formas según el cual las cosas se deshacen como se hacen, no prevalecen en contrario con las atribuciones, potestades e imputaciones constitucionales de la División de Poderes y el ejercicio de las facultades y competencias propias de cada Poder.
Para mi, independientemente del contenido del expediente No. 17014 que tiene objeciones “per se” para introducir varias enmiendas al TLC en la forma que el Poder Ejecutivo remitió el expediente, no significa que las enmiendas al TLC deban ser aprobadas por referendo aún en la hipótesis que la Ley diga otra cosa, pues no podría contradecir a la Constitución Política a riesgo de ser declarada su inconstitucionalidad.
Columnista huésped | 15 de Junio 2008
2 Comentarios
Sé perfectamente que don Milton es un excelente abogado como también soy consciente de que, en materia jurídica, yo soy un completo ignorante. Pero, con todo respeto, ¿No termina esto de matar el poquito significado que aún pueda conservar la institución del referendo, ya de por sí tan terriblemente maltrecha después de los atropellos y tropelías con que quedó definitivamente manchada después de lo de octubre de 2007?
Se supone que en referendo se deciden asuntos de grandísima y especial importancia. Se supone que, justo por ello, se convoca al pueblo todo -que, en elegante, le llaman el soberano- para que decida, por su cuenta y riesgo, acerca de esa materia a tal punto delicada. Se supone que, siendo tan importante el asunto sobre el que se decide, y siendo el pueblo quien lo hace, lo ahí decidido es santa palabra. Intocable, excepto por el pueblo mismo en pleno.
Pero claramente don Milton echa al canasto de la basura esa lógica aparentemente tan básica (y, con seguridad, tan jurídicamente ignorante), ¿O acaso no significa esto que el poder legislativo está en condiciones de debilitar, disminuir y eventualmente incluso anular la decisión popular mediante la modificación de aquello que el pueblo aprobó o improbó?
Se supondría, en buena lógica, que el poder delegado es solo eso: un poder delegado, es decir, un poder ejercido por representantes, es decir, gente que se supone (estamos en el mundo de la ficción jurídico-política) son representantes del pueblo. Y, como representantes, son inferiores al pueblo mismo. Que si no lo fueran no serían representantes ni delegados, sino que serían el pueblo mismo.
Todo esto, aparentemente tan obvio, se va al canasto de la basura gracias a la impecable lógica jurídica de don Milton, según la cual los representantes del pueblo son superiores al pueblo mismo, ya que pueden modificar -eventualmente anular- lo que éste decidió en pleno.
En fin, tales son las maravillas de la lógica jurídica formal, que ya en el pasado nos ha entregado algunas otras joyas de invaluable valor. Como la de que Riteve es un monopolio-que-no-es-monopolio, o la de que, dependiendo de su orientación sexual, usted es una-persona-igual-pero-menos-igual-ante-la-ley.
Los economistas son buenos para elucubrar mundos ficticios, de existencia estrictamente hipotética. Los abogados, sin duda, son sus más acérrimos rivales.
Luis Paulino: Usted cometé el mismo error que Servicios Técnicos, pero si se trata de un Informe Técnico Jurídico como el de mérito, pues a eso hay que atenerse. Todo lo que he dicho es que la Constitución y la Ley dicen lo que dicen, no porque yo lo haya dicho, sino porque asi está reglado. No es lógica juridica, es Principio de Legalidad. Y el tema de fondo no es quién vale más si el pueblo o sus delegados representantes. Valen más las normas jurídicas constitucionales y legales que definieron este tema. MILTON RUIZ