Por Milton Ruiz Guzmán, abogado y asesor parlamentario - [email protected]
Si bien los conceptos “Orden del Día” y “Agenda Legislativa” tienden a reputarse como sinónimos o al menos equivalentes, esto no es correcto.
Al tenor de las normas reglamentarias y constitucionales, sí existe una diferencia conceptual y de naturaleza jurídica entre uno y otro concepto así como de contenido material. Son, dos cosas diferentes.
El Orden del Día constituye el acto legislativo de orden material con el cual se definen los asuntos que van a ser conocidos durante en una sesión específica, ordinaria o extraordinaria, de cualquier órgano legislativo. Su propósito es constituir un orden prioritario y de precedencias de los asuntos a conocer. Específicamente referido al Plenario Legislativo, ese orden dado es independiente que se trate de períodos de sesiones ordinarias o de períodos de sesiones extraordinarias en cualquier legislatura durante el cuatrienio.
Las sesiones legislativas del Plenario Legislativo, o en las Comisiones Plenas y en todas las demás Comisiones necesariamente deben ajustar su operatividad al Orden del Día con el propósito de hacer uso racional del tiempo disponible para el conocimiento de la diversidad de asuntos o temas, según corresponda su tramitación.
El Orden del Día por tanto, está constituido por una lista de asuntos a conocer en una determinada sesión de cualquiera de dichos órganos según criterios de prioridad y organizados estructuralmente conforme con las disposiciones del Reglamento Legislativo.
Conforme con la División de Poderes “distintos e independientes entre sí” que pauta el artículo 9 de la Constitución Política, la conformación del Orden del Día es una atribución facultativa exclusiva de los órganos de la Asamblea Legislativa.
Agenda Legislativa en sesiones extraordinarias
La Agenda Legislativa constituye un acto cuyo contenido material es mucho más amplio que la especificidad del anteriormente indicado. Pero además, los contenidos de la Agenda Legislativa sí guardan relación con la temporalidad de los períodos de sesiones legislativas según corresponda.
Tomando en consideración la normativa constitucional de los artículos 116, 118 y 140 inciso 14), el Poder Ejecutivo goza de la facultad de convocar a la Asamblea Legislativa a períodos de sesiones extraordinarias constitucionalmente establecidos. Así, la convocatoria a sesiones extraordinarias según lo dicho debe expresar concretamente los proyectos de Ley que, de acuerdo al interés político del Poder Ejecutivo, conocerá la Asamblea Legislativa en períodos extraordinarios.
El Decreto Ejecutivo de convocatoria señalará esos temas y constituirá la Agenda Legislativa para los períodos de sesiones extraordinarias en cuanto al conocimiento y discusión de determinados de proyectos de Ley.
Es, por tanto, al Poder Ejecutivo al cual compete en períodos de sesiones extraordinarias constituir la Agenda Legislativa, valga decir, señalar qué proyectos de Ley van a ser conocidos y tramitados durante esa convocatoria de período de sesiones extraordinarias en Primeros Debates y por supuesto, en Segundos Debates según se avance en la tramitación de los mismos.
No se reputarán como parte de la propuesta del Poder Ejecutivo aquellos asuntos que son propios del quehacer de la Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones constitucionales, como por ejemplo la suspensión de derechos y garantías de conformidad con el inciso 7) del artículo 121 de la Constitución Política, o lo relativo al conocimiento de las renuncias o nombramientos de funcionarios de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, y de los Supremos Poderes en general excepto de los Ministros de Gobierno, como tampoco en orden a los demás actos denominados “Acuerdos Legislativos” previstos en el artículo 124 de la Constitución Política, concordantemente con la normativa del artículo 35 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.
Pero una cosa es la conformación de la Agenda Legislativa, relativa al conocimiento de los proyectos de Ley que mediante Decreto Ejecutivo de convocatoria a períodos de sesiones extraordinarias propone el Poder Ejecutivo para ser tramitado, y otra cosa es la conformación del Orden del Día cuya determinación, salvo por los proyectos de Ley es absolutamente ajeno al Poder Ejecutivo.
No está demás indicar que la convocatoria a sesiones extraordinarias constituye un acto de naturaleza política y que el ejercicio de tal facultad es absolutamente discrecional del Poder Ejecutivo el cual podrá decidir si convoca o no a la Asamblea Legislativa a sesiones en períodos extraordinarios.
Agenda Legislativa versus Orden del Día
El Orden del Día es el acto material con el cual el Directorio de la Asamblea Legislativa define puntualmente los asuntos a tratar en una sesión del Plenario Legislativo.
“El orden del día es la institución tradicional de organización temporal del trabajo parlamentario. Se basa en un esquema de preferencias, el cual determina que unos asuntos sean debatidos mientras que otros permanecen indefinidamente como cuestiones pendientes.
A diferencia de las “agendas parlamentarias”, que organizan el trabajo parlamentario para periodos más o menos prolongados, cuando se habla del “orden de día ” se trata de saber cuáles asuntos y en qué orden, va a conocer la Asamblea en un día determinado. Dado que la Constitución Política asigna una gran cantidad de atribuciones exclusivas a la Asamblea sobre los que debe pronunciarse con más o menos frecuencia, y por otro lado, que el tiempo dedicado a la sesión plenaria es relativamente corto (tres horas diarias, doce semanales) es preciso que esos asuntos se ordenen debidamente para efecto de que puedan ser efectivamente tramitados” (Vid. Ramírez Altamirano, Marina: “Manual de Procedimientos Legislativos”, segunda edición San José, 1998).
El Orden del Día por lo tanto determinará la prevalencia en que serán conocidos los asuntos a cargo del Plenario Legislativo en el día a día y su elaboración compete al Directorio Legislativo. Sin embargo, en la práctica ocurre que el Orden del Día lo elabora la Secretaría Administrativa del Directorio con la reserva por parte del Presidente del Directorio de poder determinar qué es más apropiado o qué es de mayor interés conocer en una sesión específica.
La elaboración del Orden del Día del Plenario Legislativo constituye un acto discrecional y absolutamente potestativo del Poder Legislativo y su determinación por práctica consuetudinaria se integra con aquellos asuntos ingresados hasta el medio día ante la Secretaría del Directorio.
Ahora bien: durante el actual período de sesiones extraordinarias (Diciembre 2007 a Abril 2008) el Orden del Día de la Asamblea Legislativa ha sido forzado por parte del Poder Ejecutivo en atención a sus intereses políticos orientados para que se conozcan determinados proyectos de Ley mediante un constantemente ejercicio de retiro y de nuevo ampliación de convocatoria de proyectos de Ley en una misma sesión legislativa.
Si bien al Poder Ejecutivo le asiste amplia discrecionalidad de convocatoria durante los períodos de sesiones extraordinarias, en la coyuntura actual estamos frente a un ejercicio de repetidos retiros y subsecuentes ampliaciones de convocatoria frente a una continuada omisión de la Presidencia de la Asamblea Legislativa para hacer valer la normativa reglamentaria en punto al Orden del Día.
Así por tanto, tal omisión ha permitido esos constantes cambios de Agenda Legislativa para agotar un número determinado de sesiones y dar por concluida la tramitación de los proyectos de Ley a los cuales se les han aplicado las condiciones de tramitación por la llamada “vía rápida”.
Esas circunstancias de un repetido ejercicio de retiro de proyectos de Ley y su ulterior reinserción nuevamente, más una permanente omisión por parte de la Presidencia de la Asamblea Legislativa dejando pasar las cosas conlleva a un rompimiento constitucional de la División de Poderes establecido en el artículo 9 toda vez que, la conformación del Orden del Día que constituye un acto propio, exclusivo y soberano de la Asamblea Legislativa se ha visto subordinado a los intereses del Poder Ejecutivo y han entendido tácitamente que Agenda Legislativa y Orden del Día constituyen una misma cosa durante los períodos de sesiones extraordinarias.
Reglamento Legislativo y Orden del Día
Dice el Dr. Rubén Hernández Valle:
“… es indudable que el Reglamento Interno aunque carezca de fuerza formalmente constitucional, pero por contener normas obligatorias para el funcionamiento de la Asamblea Legislativa, es evidente que debe ser tomado en cuenta por la Sala Constitucional como parámetro de juicio de legitimidad constitucional, a la hora de ejercer el respectivo control sobre la formación de la Ley. Nuestra Ley de la Jurisdicción Constitucional expresamente admite el control sobre la interna corporis al disponer, en su artículo 73 inciso c), que procederá la acción de inconstitucionalidad “cuando en la formación de las leyes o acuerdos legislativos se viole algún requisito o trámite sustancial previsto en el Reglamento Interno de la Asamblea”. (…) Es conveniente aclarar, en todo caso, que la competencia de la Sala Constitucional para controlar la legitimidad constitucional de la “interna corporis”, o sea de los actos internos de la Asamblea Legislativa, no implica violación al principio de soberanía e independencia de ese supremo Poder…” (Vid Hernández Valle Rubén, “Derecho Parlamentario Costarricense”, segunda edición, San José 2000).
Un requisito de trámite sustancial del Reglamento de la Asamblea Legislativa según se verá, constituye la observancia y constitución del Orden del Día así como las condiciones y requisitos para su modificación.
El Orden del Día queda constituido en forma práctica al medio día de lunes a jueves y dentro del mismo se insertan todos aquellos asuntos que van a ser conocidos en la sesión Plenaria de ese día conforme con las pautas que señala el Reglamento de la Asamblea Legislativa, Capítulo V, artículos 35 al 41.
Son cinco los grandes temas del Orden del Día del Plenario Legislativo: 1) Discusión y aprobación del Acta; 2) Suspensión de Derechos y Garantías; 3) Asuntos del Régimen Interno; 4) Asuntos de Control y Fiscalización; 5) Discusión de Proyectos de Ley (Tercer Debate relativos al inciso 7 del artículo 195 y en el artículo 168 de la Constitución Política), Segundos Debates, Primeros Debates.
En período de sesiones ordinarias (1º de mayo al 31de julio y 1º de setiembre al 30 de noviembre) corresponde a los Jefes de Fracción elaborar el Orden del Día tratándose de proyectos de Ley del capítulo de primeros debates, la cual se integrará por un mínimo de quince proyectos de Ley cuyos textos serán determinados proporcionalmente según el número de diputados que se representan en la integración total de la Asamblea Legislativa.
Sin embargo, si no hubiera acuerdo por parte de las Jefaturas de Fracción de los Partidos Políticos representados en la Asamblea Legislativa para elaborar y constituir la Agenda Parlamentaria de las sesiones ordinarias, dicha Agenda Legislativa quedará integrada según el orden de precedencia de los proyectos de Ley según hayan sido ingresados ante la Secretaría del Directorio.
Por supuesto que los diputados y diputadas tienen la capacidad de modificar el Orden del Día mediante mociones encaminadas a tal propósito siempre y cuando concurran algunas de las siguientes circunstancias: 1) Que lo soliciten dos o más Jefes de Fracción que juntos representen por lo menos a treinta y ocho diputados; 2) Que así lo demanden no menos de la mitad de los Jefes de Fracción, debidamente acreditados; 3) Cuando así lo soliciten diez diputados de dos o más fracciones.
Por tener el carácter de Moción de Orden la que solicite la alteración del Orden del Día se conocerá inmediatamente después del Informe de Correspondencia con la salvedad cuando en el Plenario Legislativa está en trámite un proyecto de modificación al Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, en cuyo caso esa moción se conocerá en el capítulo de asuntos relativos al Régimen Interior de la Asamblea Legislativa.
Para la aprobación de la Moción de Alteración del Orden del Día, conforme con la jurisprudencia de la Sala Constitucional se necesitan dos terceras partes del total de miembros de la Asamblea Legislativa, valga decir, 38 votos afirmativos (véase Resolución Sala Constitucional No. 990-92 del 14 de abril de 1992). Este punto jurisprudencial es relevante por cuanto en la normativa del Reglamento de la Asamblea Legislativa se dice que esas dos terceras partes refieren a los miembros presentes lo cual implicaría que no sean 38 votos pero, como ha sido definido en el sentido primeramente dicho prevalece la condición jurisprudencial.
La alteración del Orden del Día surtirá efecto en la sesión siguiente a su aprobación al tenor del artículo 39 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, lo cual significa que la alteración del Orden del Día no tiene resultado inmediato sino hasta transcurridas veinticuatro horas y aquellos asuntos para los cuales se alteró. Tal es el hecho relevante y significativo por el cual se han dejado pasar las cosas de otra forma.
La convocatoria a sesiones extraordinarias
Con el acto de convocatoria a sesiones extraordinarias el Poder Ejecutivo participa en la actividad legislativa.
Constituye un acto político del Poder Ejecutivo y se engarza dentro de las relaciones políticas de los Supremos Poderes. La convocatoria se materializa mediante Decreto Ejecutivo que, bajo los formalismos de dicho acto ha de estar firmado por el Presidente de la República y por costumbre reiterada por el Ministro de la Presidencia.
Así, conforme la opinión de la Sala Constitucional, en lo que a sesiones de períodos extraordinarios de sesiones de la Asamblea Legislativa debemos atender a lo siguiente:
“Para la validez del procedimiento de aprobación de los proyectos de ley que se tramitan en las sesiones extraordinarias, es preciso que el Poder Ejecutivo haya convocado de manera indubitable a la Asamblea Legislativa con ese objeto. En efecto, la convocatoria fija las materias sobre las cuales la Asamblea puede desplegar válidamente sus atribuciones, quedando en consecuencia excluidas aquellas que no se expresan en el decreto de convocatoria. Esto implica, naturalmente, una sujeción parcial y temporal de la Asamblea a la voluntad del Poder Ejecutivo manifestada en el decreto de convocatoria. Ahora bien, corresponde señalar que la convocatoria a sesiones extraordinarias constituye un acto típicamente político y, por ende, su ejercicio es discrecional. En ese sentido, la función gubernamental como una actividad de dirección política es, normalmente, discrecional y no tiene mayores límites que los dispuestos en la Constitución Política. Como se señaló, una de las facultades del Ejecutivo de participar en la actividad legislativa es a través de la convocatoria a sesiones extraordinarias, mediante la definición, en virtud de una planificación y programación previas, de los proyectos de ley prioritarios y urgentes para la buena marcha del gobierno. En efecto, durante las sesiones extraordinarias la agenda del Parlamento se define, facultativamente, atendiendo razones de dirección política y se exterioriza a través del respectivo decreto ejecutivo. Al tratarse de una decisión política, goza de una esfera de discrecionalidad para salvaguardar su necesidad de adaptación a los requerimientos del país. En esa tesitura, como debe de adaptarse a las exigencias nacionales, también es una decisión flexible y, necesariamente mutable.
Por lo tanto, el Poder Ejecutivo puede ampliar el decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias, o bien, retirar los proyectos convocados. Lo anterior, puede fundarse en la necesidad que la Asamblea conozca y discuta sobre los proyectos que el Poder Ejecutivo considere prioritarios en atención a los intereses colectivos para una correcta y sana gestión de gobierno. Resultaría ilógico y contrario al sistema ideado, que el Poder Ejecutivo, de alguna manera, quede sujeto a uno o varios decretos de convocatoria, pues al respecto debe imperar una flexibilidad en atención a las necesidades y requerimientos de carácter colectivo en constante mutación” (Vid. Resolución Sala Constitucional No. 2006-06732)
De lo anterior colegimos que para la validez -y además la constitucionalidad- de tramitación de los proyectos de Ley durante los períodos de sesiones extraordinarias, es necesario que el Poder Ejecutivo haya convocado en forma cierta y concreta a la Asamblea Legislativa mediante la promulgación del respectivo Decreto Ejecutivo señalando aquellos proyectos de Ley de su interés.
La sujeción del Poder Legislativo a la voluntad del Poder Ejecutivo como expresa la Sala, es parcial y temporal. Parcial, por cuanto únicamente refiere a la tramitación de los proyectos de Ley convocados y temporales por cuanto se refiere exclusivamente a los períodos de sesiones extraordinarias.
Si bien la resolución inserta de la Sala Constitucional no hace referencia concretamente es lo cierto que, por las mismas razones de constitucionalidad, la Agenda Legislativa convocada por el Poder Ejecutivo no incide ni tampoco suspende el ejercicio de las demás atribuciones facultativas inherentes a la Asamblea Legislativa durante los períodos de sesiones extraordinarias.
Así las cosas, la incidencia del Poder Ejecutivo sobre la Asamblea Legislativa en períodos de sesiones extraordinarias es exclusivamente definiendo cuáles proyectos de Ley van a ser conocidos durante esos períodos, para lo cual goza de absoluta discrecionalidad de ampliar o retirar proyectos de Ley de la convocatoria.
(Continúa)
Columnista huésped | 25 de Marzo 2008
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