• Ardid, procacidad, ilicitud y nulidad absoluta
Por Milton Ruiz Guzm�n, abogado y asesor parlamentario - [email protected]
El art�culo 124 de la Constituci�n Pol�tica se�ala el procedimiento que debe seguir todo proyecto para convertirse en Ley de la Rep�blica: objeto de dos debates en d�as distintos no consecutivos, aprobados generalmente con mayor�a absoluta de votos salvo casos especiales en los que se indique otra cosa, sancionados por el Poder Ejecutivo y finalmente, su posterior publicaci�n en el diario oficial La Gaceta.
No tendr�n car�cter de leyes ni requerir�n de los tr�mites anteriores los denominados acuerdos legislativos que son aquellos adoptados por la Asamblea Legislativa en ejercicio de las atribuciones enumeradas en el art�culo 121 de la Constituci�n Pol�tica, incisos 2), 3), 5), 6), 7), 8), 9), 10), 12), 16), 21), 22), 23) y 24) as� como el acto legislativo para convocar a refer�ndum, los cuales se votar�n en una sola sesi�n y deber�n publicarse en La Gaceta.
Algunas veces sucede que al publicarse una Ley en el diario oficial La Gaceta se advierten algunos errores u omisiones cuyo origen podr�a ubicarse en la propia Asamblea Legislativa o en el Poder Ejecutivo, al cual corresponde enviar a publicaci�n el texto de ley.
Si el error u omisi�n detectada se origin� en la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo as� se lo hace saber para que proceda a la enmienda mediante una “fe de erratas”, procedimiento que generalmente se utiliza para la correcci�n de este tipo de errores conforme al principio general de derecho seg�n el cual, los errores materiales son corregibles en cualquier momento por el �rgano que dict� el acto.
Fe de erratas
Los errores subsanables por “fe de erratas” son aquellos de publicaci�n, acerca de los cuales seg�n explica el Dr. Rub�n Hern�ndez Valle (Derecho Parlamentario Costarricense, “Problemas relativos a la publicaci�n incompleta de la Ley”, Editorial Ediciones Jur�dicas S.A., setiembre de 2000, p�gina 315) “…es necesario realizar varias distinciones en cuanto a las consecuencias que se genera seg�n si la omisi�n tenga mayor o menor amplitud. Cuando se trate de peque�as omisiones de palabra o de signos de puntuaci�n nos encontramos m�s bien en presencia de un problema de fe de erratas… Pero cuando se trate de omisiones de una parte definida de un texto, la cual comprenda un cuerpo de normas que tenga sustantividad propia por s� mismo, la consecuencia es que la parte publicada entrar� en vigencia, mientras que la parte no publicada evidentemente no ser�a capaz de eficacia hasta su publicaci�n…”.
En tal sentido, el Departamento de Servicios T�cnicos de la Asamblea Legislativa ha dicho que “…un error material pude ser subsano por “fe de erratas” siempre y cuando el error se haya originado en el tr�mite posterior a la aprobaci�n de la Ley, es decir que se trata de vicios de forma o puramente materiales que no influyen en la decisi�n del legislador y que no fueron originados en las etapas de deliberaci�n y decisi�n del asunto (Dictamen CON.067-2005-J, 10 de agosto de 2005).
Pero como en una oportunidad anterior manifest�, el caso que ocupa nuestra atenci�n no refiere a un problema de publicaci�n subsanable por “fe de erratas” sino que se trata de la suplantaci�n del �rgano Plenario de la Asamblea Legislativa por un �rgano administrativo Directorio Legislativo, y algo m�s seg�n veremos.
La publicidad
La publicidad constituye un requisito esencial en los actos emanados del Poder Legislativo, particularmente debido a su car�cter de �rgano representativo toda vez que como sabemos, la potestad de legislar reside en el pueblo (art�culo 105 de la Constituci�n Pol�tica) el cual la delega por medio del sufragio en la Asamblea Legislativa. Pero igualmente la publicidad de los actos de la Administraci�n P�blica en su m�s amplio sentido constituye un requisito esencial para su eficacia.
“Metidos en un zapato” seg�n el argot popular para expresar una situaci�n dif�cil, nuevamente don Francisco Antonio Pacheco y el actual Directorio de la Asamblea Legislativa, lejos de rectificar -como en apariencia fue la pretensi�n que les animaba- siguen colocados en la misma situaci�n y circunstancia de ilicitud y nulidad, a pesar de la adopci�n de un nuevo acuerdo de ese �rgano administrativo, marcado como el No. 18-07-08, publicado en fecha reciente en el diario oficial La Gaceta, en relaci�n con el acuerdo de convocatoria del Refer�ndum.
Este nuevo acuerdo su texto es el siguiente:
N� 18-07-08 EL DIRECTORIO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REP�BLICA DE COSTA RICA ACUERDA: Art�culo �nico.—Rectificar el texto del acuerdo legislativo N� 6326-06-07 sobre el Decreto N� 33717-MP que redact� este Directorio. Lo anterior, con el objeto de aclarar cualquier posible error material en que se haya incurrido y disipar cualquier duda al respecto. Por lo que en lo sucesivo se leer� de la siguiente manera: “N� 6326-06-07 LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REP�BLICA DE COSTA RICA En sesi�n ordinaria N� 183, celebrada el veintitr�s de abril de dos mil siete, dando aplicaci�n a lo dispuesto en los art�culos 105 y 118 de la Constituci�n Pol�tica y el inciso c) del art�culo 3� de la Ley N� 8492, “Ley Sobre Regulaci�n del Refer�ndum,” y haciendo uso de las facultades que le confiere el art�culo 13 de la citada Ley. ACUERDA: Apru�base la convocatoria a refer�ndum realizada por el Poder Ejecutivo mediante el Decreto N� 33717-MP, que se tramit� bajo el Expediente Legislativo N� 16.622, para que la ciudadan�a apruebe o impruebe el “Tratado de Libre Comercio Rep�blica Dominicana, Centro Am�rica-Estados Unidos” (TLC), expediente legislativo N� 16.047, en los t�rminos que indica el Decreto propuesto por el Poder Ejecutivo.” Publ�quese Asamblea Legislativa.—San Jos�, a los veinti�n d�as del mes de junio del dos mil siete.—Francisco Antonio Pacheco Fern�ndez, Presidente.—Denia Nicol�s Alvarado, Primera Secretaria.—Guyon Holt Massey Mora, Segundo Secretario “Rectificar”, seg�n el Diccionario de la Lengua Espa�ola (vig�sima segunda edici�n) se entiende en la quinta acepci�n del vocablo como “corregir las imperfecciones, errores o defectos de algo ya hecho”.
Entendemos en este concepto como imperfecciones aquellos defectos o deficiencias leves generalmente incurridas en forma involuntaria; a su vez, los errores implican una acci�n equivocada capaz de causar la nulidad del acto por alteraci�n de su objeto o de su esencia, y el defecto constituye la carencia o falta de cualidades propias de algo.
En el caso que nos ocupa, en sus antecedentes se dio una acci�n equivocada (voluntad manifiesta) que tuvo como resultado una alteraci�n del objeto o prop�sito (en relaci�n con el acto requerido) y con un efecto final falso (en contradicci�n a los hechos) conforme se advirti�.
Ahora bien, en materia jur�dica, y no puede negarse que los acuerdos legislativos son actos jur�dicos al igual que los actos de la Administraci�n P�blica en general, unos y otros son susceptibles de correcciones materiales cuando se advierten errores seg�n se dijo.
Pero existen procedimientos en el ordenamiento jur�dico costarricense con ese prop�sito y muy particularmente en el Poder Legislativo que en la especie no se han dado.
Principios generales
Jur�dicamente existen los llamados “principios generales del Derecho” que expresan los valores materiales b�sicos de un ordenamiento jur�dico y que, como se�ala Garc�a de Enterr�a, son aquellos sobre los cuales se constituyen las convicciones �tico-jur�dicas fundamentales de una comunidad “… pero no se trata aqu� de ideas vagas o de tendencias morales que puedan explicar el sentido de determinadas reglas, sino de principios t�cnicos, fruto de la experiencia de la vida jur�dica y s�lo cognoscibles a trav�s de �sta…”. Y agrega don Eduardo: “…ya la utilizaci�n de la palabra “principios” es pauta indicadora de su car�cter b�sico, de puntos de apoyo para todo el sistema del ordenamiento jur�dico, al que tambi�n imprimen todo su sentido. El calificativo “generales” significa que no se refieren ya y solamente a un precepto concreto sino que “organizan y dan sentido a muchos”. Al decir que son principios “del Derecho” se significa su car�cter de f�rmulas t�cnicas del mundo jur�dico y no criterios de �ndole moral o de inciertas y vagas directivas…”.
En tales “principios general del Derecho tenemos de particular importancia al caso que ocupa nuestra atenci�n el “principio de Seguridad Jur�dica” que es propio en un Estado de Derecho garante del orden jur�dico y el “principio de Legalidad” reconocido como aquel seg�n el cual la Administraci�n en general est� sometida al ordenamiento jur�dico, dicho en forma simple, y el “principio de Evicci�n” seg�n el cual los errores materiales son corregibles por el �rgano que dict� el acto.
Dichos Principios est�n plenamente relacionados con el acuerdo anteriormente transcrito del Directorio de la Asamblea Legislativa, al cual denominan como un acuerdo de “rectificaci�n” en relaci�n con su precedente el acuerdo No. 6326-06-07 “… con el objeto de aclarar cualquier posible error material en que se haya incurrido y disipar cualquier duda al respecto…”.
El Directorio de la Asamblea Legislativa con este nuevo acuerdo (No. 18-07-08) ha confirmado varias cosas: 1) que efectivamente, suplant� al �rgano Plenario Legislativo con un texto de un supuesto acuerdo (N� 6326-06-079 que no fue conocido, aprobado ni tramitado por la Asamblea Legislativa y que adem�s no consta en actas; 2) que por tales circunstancias el acuerdo No. 6326-06-07 del 24 de abril, inventiva del �rgano administrativo Directorio de la Asamblea Legislativa es un acto absolutamente nulo.
Publicaci�n de un nuevo acuerdo
En la especie no estamos ante la correcci�n de errores formales ni materiales de publicaci�n. Se trata de un acto para “…rectificar el texto del acuerdo legislativo N� 6326-06-07 sobre el Decreto N� 33717-MP que redact� este Directorio…” (Sic). No se trata de una “fe de erratas”, pues no se dice nada al respecto.
El acuerdo del Directorio N� 6326-06-07 relacionado el Decreto Ejecutivo N� 33717-MP -como ha sido reconocido- no es un acto aprobado por el Plenario de la Asamblea Legislativa, de donde deviene que su imputaci�n al Plenario es por doble circunstancia absolutamente nulo: en primer lugar, se trata de un acto inventiva del Directorio y en segundo lugar el Plenario Legislativo no es su autor.
El acto nulo de pleno derecho (acuerdo No. 6326-06-07) no es un acto objeto de convalidaci�n. Tampoco es un acto susceptible de evicci�n pues, en buena tesis, tendr�a que ser un acuerdo del �rgano al cual se imputa su emisi�n, el Plenario Legislativo –y que no lo es–, toda vez que conforme con los Principios de Derecho se�alados, los errores son susceptibles de correcci�n por el mismo �rgano autor del acto o acuerdo –que en la especie, se pretende como propio del Plenario Legislativo y tampoco lo es–.
A mayor abundamiento, un acto es inv�lido cuando emana de un �rgano distinto al se�alado por Ley como autorizado para su adopci�n o bien cuando se han omitido requisitos procedimentales esenciales, tal el caso que veremos.
Tramite de Ley incumplido
Atendiendo la normativa de la Ley de Refer�ndum (No. 8492 del 9 de marzo del 2006) �sta distingue tres v�as diferentes para llegar a formalizar su convocatoria al tenor del articulo 3.
La primera v�a es la denominada “de iniciativa ciudadana” cuando la convocatoria al refer�ndum proviene al menos por el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padr�n electoral, circunstancia inicialmente acogida por el Tribunal Supremo de Elecciones en atenci�n a la solicitud del Lic. Jos� Miguel Corrales Bola�os y que, ordenada la recolecci�n de firmas para complementar el tr�mite, despu�s de la torcida de brazo, se desech�.
La segunda v�a es la denominada “de iniciativa del Poder Legislativo” cuando la decisi�n de llamar en convocatoria a un refer�ndum proviene por iniciativa propia de la Asamblea Legislativa con el voto de aprobaci�n de dos terceras partes del total de sus miembros, experiencia que hasta la fecha nunca ha tenido lugar.
La tercera v�a es la que se denomina como “de iniciativa conjunta Poder Ejecutivo-Poder Legislativo” e involucra en su procedimiento acciones de ambos poderes.
Esta convocatoria conjunta del Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa debe ajustarse a lo siguiente: en primer t�rmino, la iniciativa del Poder Ejecutivo tendr� la forma de decreto al cual va adjunto el texto del proyecto de ley que se desea someter a consulta popular. En segundo t�rmino, una vez recibida por la Asamblea Legislativa la iniciativa del Poder Ejecutivo seguir� el tr�mite previsto en el art�culo 12 de la Ley de Refer�ndum, es decir, el procedimiento establecido para el tr�mite de convocatoria como si de la iniciativa de la Asamblea Legislativa se tratara y en particular se observar� lo siguiente: a) que la propuesta del Poder Ejecutivo presentada al Poder Legislativo sea presentada en el per�odo de sesiones ordinarias, hecho que no se cumpli� toda vez que la gesti�n del Poder Ejecutivo tuvo lugar durante el segundo per�odo de sesiones extraordinarias de la primera legislatura (1� de diciembre de 2006 al 30 de abril de 2007), b) que el tr�mite legislativo se observe siguiendo los procedimientos reglamentarios pertinentes, entendiendo como tales los procedimientos del Reglamento de la Asamblea Legislativa (art�culo 205 y concordantes) que en este caso, por las circunstancias referidas, tampoco se observaron. Pero a�n hay m�s.
Visto que el texto del art�culo 13 de la Ley de Refer�ndum expresamente se�ala que en la hip�tesis de gesti�n conjunta “Poder Ejecutivo y Asamblea Legislativa” se deben observar los procedimientos que regula el art�culo 12 de esa misma Ley, el cual, como se dijo, no es otro m�s que el procedimiento propio como si se tratara de la convocatoria a iniciativa de la Asamblea Legislativa, seg�n la Ley se requiere la aprobaci�n de aquella iniciativa conjunta por las dos terceras partes del total de sus miembros, valga decir con el voto afirmativo de 38 diputados y diputadas. Pero, el inciso b) del art�culo 13 dice otra cosa, en contradicci�n con el texto citado pues ese inciso b) dice que el acuerdo debe ser aprobado por la mayor�a de la totalidad de sus integrantes, entendiendo como tal la mayor�a absoluta, es decir, la mitad m�s uno, o sea con el voto afirmativo de 29 diputados y diputadas.
Esta contradicci�n o aparente antinomia es propia de un texto de Ley el cual fue aprobado sobre la marcha, con muchas omisiones y carencias, y con la demanda a la Asamblea Legislativa de un forzado cumplimiento ante la omisi�n por haberse excedido el plazo de un a�o concedido para el dictado de la Ley sin haber cumplido. Pero, independientemente de lo anterior, si son 29 votos o si son 38 votos, otra es la circunstancia de afectaci�n a lo actuado m�s all� que un resultado num�rico que super� ambos extremos.
Necesario acuerdo expreso de la Asamblea Legislativa
M�s que acoger la iniciativa del Poder Ejecutivo la Asamblea Legislativa debi� adoptar su propio acuerdo como en cuanto al procedimiento se�ala el art�culo 12 de la Ley de Refer�ndum menester. En mi criterio, esto no se hizo sino que en la sesi�n No. 183 del Plenario Legislativo, la Asamblea Legislativa se limit� a dar su asentimiento al pedido del Poder Ejecutivo pero omiti� el procedimiento pertinente para esta iniciativa conjunta “Poder Ejecutivo y Asamblea Legislativa”. Y si a esto le agregamos la suplantaci�n del Directorio en relaci�n con el Plenario Legislativo en punto a un acuerdo que no consta en actas y que tampoco concuerda con la gesti�n, iniciativa o petici�n del Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa, no cabe duda que la institucionalidad fue lanzada por la borda y como dijo el expresidente Luis Alberto Monge �lvarez, sobre el Refer�ndum… “que Dios nos agarre confesados…”.
Un acto nulo (el acuerdo del Directorio de la Asamblea Legislativa No. N� 6326-06-07) con una nulidad absoluta; un segundo acto igualmente nulo en tanto sigue al principal (el segundo acuerdo del Directorio de la Asamblea Legislativa No. 16-07-08) con una nulidad absoluta por cuanto no es jur�dicamente posible la convalidaci�n del acto nulo anterior –por m�s af�n de rectificaci�n–.
Pero adem�s, hay una omisi�n de acuerdo expreso por parte del Plenario Legislativo en los t�rminos requeridos por el art�culo 12 de la Ley de Refer�ndum y exigido por el art�culo 124 de la Constituci�n Pol�tica que literalmente demanda un acto legislativo para convocar al refer�ndum. Este acto es un acto propio del �rgano legislativo pues refiere a los actos que, constitucionalmente han sido atribuidos por la Constituci�n Pol�tica a ese Poder y no a otro, en cualquiera de las hip�tesis reguladas por la Ley de Refer�ndum (art�culo 3) excepto cuando se trate de la iniciativa ciudadana.
Sin duda, hay en el ambiente un sabor a enga�o, un sabor a fraude a la institucionalidad costarricense muy peligrosa, impulsada desde la “tiran�a en la democracia” y que ha contado con la docilidad del Tribunal Supremo de Elecciones, la mediatizaci�n del Directorio de la Asamblea Legislativa, el mimetismo de la mayor�a mec�nica de la Asamblea Legislativa y se suma ahora la Sala Constitucional atrapada en su autodestrucci�n por un plato de lentejas…
Columnista huésped | 6 de Julio 2007
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