Por Jos� Mar�a Villalta Flor�z-Estrada
A ra�z de la decisi�n del Poder Ejecutivo de presentar a la Asamblea Legislativa un proyecto de acuerdo para convocar el TLC con Estados Unidos a refer�ndum por v�a de iniciativa conjunta, han surgido muchas voces en la sociedad costarricense que plantean la razonable necesidad de que este Tratado sea consultado previamente a la Sala Constitucional para dilucidar las dudas existentes sobre su constitucionalidad.
La reacci�n del Gobierno y de los diputados que promueven el TLC ha sido oponer todo tipo de objeciones para evitar a como de lugar que esta consulta se realice. Como si en el pasado -cuando se trataba de acelerar el tr�mite del TLC- no hubieran hecho gala de desbordada creatividad para interpretar las normas que regulan los procedimientos parlamentarios, ahora salen con interpretaciones puramente literales, chatas, que niegan cualquier posibilidad de integrar el Derecho.
Que la Ley de Regulaci�n del Refer�ndum no regula expresamente el procedimiento para hacer la consulta a la Sala, que el TLC no recibir�a votaci�n en primer debate si es sometido a refer�ndum. Estas son esgrimidas como razones absolutas para concluir que la consulta obligatoria a la Sala Constitucional debe borrarse de nuestro ordenamiento jur�dico.
Pero la cosa no es as�. La consulta previa sobre la constitucionalidad del TLC no es un capricho o una ocurrencia de los grupos sociales que adversan este Tratado.
Esta consulta es un requisito del procedimiento de incorporaci�n a nuestro ordenamiento jur�dico de este tipo de instrumentos internacionales que tiene pleno sustento constitucional. De acuerdo con el art�culo 10, inciso b) de la Constituci�n Pol�tica es competencia de la Sala Constitucional “conocer de las consultas sobre proyectos de reforma constitucional, de aprobaci�n convenios o tratados internacionales y de otros proyectos de ley, seg�n se disponga en la ley”.
Por esta raz�n es que el art�culo 96 inciso a) de la Ley de la Jurisdicci�n Constitucional dispone que la consulta de los proyectos “tendientes a la aprobaci�n de convenios y tratados internacionales, inclusive las reservas hechas o propuestas a unos u otros” es de car�cter preceptivo, obligatorio. Es decir, en el caso de tratados internacionales como el TLC, nos encontramos ante un requisito sustancial, de raigambre constitucional.
Ahora bien, es cierto que la Ley de Regulaci�n del Refer�ndum, n.� 8492, no regula el procedimiento para cumplir con este requisito constitucional en el marco de proyectos para la aprobaci�n de tratados internacionales que sean sometidos a consulta popular v�a refer�ndum. Pero -y esto es lo que parecen ignorar los promotores del TLC- dicha Ley tampoco lo proh�be o deroga. La Ley de refer�ndum omite regular la forma de consultar a la Sala, pero de ninguna manera restringe o impide que se cumpla con este tr�mite sustancial. Es por la v�a de la interpretaci�n que quieren prescindir de esta consulta. Y entonces me pregunto: �es posible interpretar que se ha eliminado un requisito con sustento constitucional y que una ley de orden p�blico dice que es obligatorio, sin que otra ley expresamente realice tal derogatoria?
Creo que la respuesta es claramente que no. Un requisito constitucional de tal envergadura no puede tenerse por derogado por el solo hecho de que la Ley no regule un procedimiento claro para cumplirlo en el caso de tratados sometidos a refer�ndum. Entonces la discusi�n deber�a reconducirse a dilucidar si -integrando las normas que regulan la materia- existe alg�n procedimiento que permita realizar esta consulta en estos casos.
Podr�a alguien afirmar que en caso de contradicci�n entre las normas constitucionales y legales que regulan el refer�ndum y la consulta preceptiva de constitucionalidad de tratados internacionales deber�an prevalecer las primeras, porque se derivan del principio democr�tico y son un mecanismo de participaci�n ciudadana, derecho humano fundamental de los habitantes. Y coincidimos con tal afirmaci�n. Pero la pregunta fundamental que debemos hacernos es: �existir� realmente contradicci�n entre la realizaci�n del refer�ndum y la consulta previa del TLC a la Sala Constitucional? �Obstaculiza o impide de alguna manera esta consulta la realizaci�n del refer�ndum? Aqu� nuevamente la respuesta es categ�rica. La realizaci�n de la consulta previa de constitucionalidad es plenamente compatible con el refer�ndum. Esta consulta de ninguna forma obstruye o impide la aplicaci�n de dicho instrumento de participaci�n ciudadana. Hay que recordar que, de acuerdo con la Ley, la Sala tiene un reducido plazo de un mes para pronunciarse, por lo que no es posible retrasar indefinidamente el refer�ndum por esta v�a. M�s bien, el que se consulte previamente a la Sala sobre aspectos de constitucionalidad del TLC puede facilitar y favorecer la adecuada realizaci�n del refer�ndum.
Veamos un ejemplo concreto. De previo a dictar la convocatoria a refer�ndum, el Tribunal Supremo de Elecciones tiene que determinar el porcentaje de participaci�n de ciudadanos inscritos en el padr�n electoral que se requiere para que el resultado de dicha consulta popular sea vinculante (30% o 40%). Pero para que tal definici�n pueda realizarse se debe determinar primero si el TLC requiere mayor�a simple o mayor�a calificada para su aprobaci�n.
Sobre este tema existen criterios divergentes en la Asamblea Legislativa: el Departamento de Servicios T�cnicos ha concluido que se requiere mayor�a calificada, pero hay un grupo importante de diputados, incluido el Presidente del Directorio, que han opinado lo contrario. En �ltima instancia este diferendo le corresponde resolverlo a la Sala Constitucional, que es el tribunal competente para analizar la constitucionalidad de las disposiciones sustantivas del TLC y determinar -con base en estas- cual es la mayor�a requerida para su aprobaci�n legislativa.
El TSE no tiene competencia para realizar este an�lisis de constitucionalidad porque no es materia electoral. De manera que la consulta previa a la Sala Constitucional podr�a sentar bases claras que le permitan al TSE definir las cuestiones que s� son de su competencia.
As� las cosas, volvemos al problema de determinar si existen los mecanismos legales que permitan realizar esta consulta previa de constitucionalidad en el caso del TLC. Y desde ya adelanto que S� existen. Lo que no hay es voluntad pol�tica del Gobierno para que esta consulta se haga.
Es claro que el �rgano competente para hacerla es el Directorio Legislativo de acuerdo con el art�culo 97 de la Ley de la Jurisdicci�n Constitucional. Eventualmente diez o m�s diputados podr�an formular una consulta facultativa o bien entidades como la Defensor�a de los Habitantes podr�an hacerla en el caso espec�fico de normas del TLC que afecten derechos fundamentales de los habitantes (art�culo 96.ch). Esta es la principal raz�n por la que la Sala Constitucional rechaz� la consulta sobre este tema formulada por la se�ora Gloria Valer�n, Directora del Departamento de Servicios T�cnicos de la Asamblea Legislativa, porque fue realizada por un �rgano que, evidentemente, no tiene competencia para ello.
Entonces, el punto medular es determinar el procedimiento a seguir y la oportunidad para llevar a cabo la consulta de constitucionalidad. El Gobierno y quienes promueven el TLC han insistido en afirmar que tal procedimiento no existe porque la Ley de Regulaci�n del Refer�ndum no lo contempla y Ley de la Jurisdicci�n Constitucional establece que la consulta debe hacerse despu�s de la votaci�n en primer debate del proyecto, mientras que los proyectos de ley sometidos a refer�ndum no reciben votaci�n en primer debate en la Asamblea Legislativa.
Pero, de manera sorprendente, estas personas, incluido el se�or Rub�n Hern�ndez (La Naci�n, 18/04/2007), solo parecen haber le�do la primera parte -la que les interesa- del art�culo 98 de la Ley de la Jurisdicci�n Constitucional que es la que regula la oportunidad para realizar la consulta previa de constitucionalidad.
Esta norma regula tres supuestos distintos en relaci�n con el momento en que la consulta debe formularse y el procedimiento a seguir. No obstante, de forma irresponsable quienes insisten en que el TLC no debe consultarse a la Sala Constitucional se circunscriben �nicamente al primero de estos supuestos. De acuerdo con el art�culo 98 de la Ley citada, las consultas legislativas de constitucionalidad deben formularse:
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Despu�s de la aprobaci�n en primer debate y antes del segundo debate, cuando se trate de proyectos o actos legislativos sujetos al tr�mite de emisi�n de las leyes. (P�rrafo primero).
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Con la anticipaci�n debida cuando se trate de proyectos para cuya aprobaci�n la Asamblea Legislativa tuviere un plazo constitucional o reglamentario como el Presupuesto Ordinario de la Rep�blica (P�rrafo segundo).
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La oraci�n final de este art�culo establece: “En los dem�s supuestos, la consulta deber� plantearse antes de la aprobaci�n definitiva”.
Esta norma es de suma trascendencia, ya que permite resolver el problema planteado. Establece una categor�a residual que abarca todos aquellos casos de proyectos de ley que no se encuentran previstos en los supuestos anteriores. Es decir, todos aquellos proyectos que no se someten a primer y segundo debate legislativo y no tienen plazo constitucional o reglamentario para su aprobaci�n. N�tese que su �mbito de cobertura es sumamente amplio. Habla de “los dem�s supuestos”, sin excluir alguno. Lo importante es que la consulta se haga antes de la aprobaci�n definitiva del proyecto, cuando todav�a tiene sentido el control previo de constitucionalidad. V�ase tambi�n que no se habla de primer y segundo debate, se habla de la “aprobaci�n definitiva”, es decir, con anterioridad a que el proyecto que se quiere o se debe consultar (en el caso de consultas preceptivas) se incorpore a nuestro ordenamiento jur�dico.
El esp�ritu de esta disposici�n es claro. Como la Ley no pod�a prever todos los casos que en la pr�ctica se pod�an presentar ni los procedimientos que crearan en el futuro (refer�ndum, por ejemplo) se estableci� una norma abierta, a fin de evitar que haya proyectos legislativos que no puedan ser sometidos al control previo de constitucionalidad, por razones relativas al procedimiento seguido para su aprobaci�n.
Lo anterior es plenamente aplicable al caso de los proyectos de ley que requieren consulta preceptiva y que son sometidos a refer�ndum. Al integrarla con la Ley de Regulaci�n del Refer�ndum permite resolver la laguna existente en esta. Tambi�n permite superar la discusi�n planteada sobre las supuestas “diferencias insalvables” entre el procedimiento legislativo para la aprobaci�n de las leyes y el procedimiento para someter un proyecto de ley a refer�ndum.
Lo que es indispensable es que la consulta se produzca antes de la aprobaci�n definitiva del proyecto, ya sea en la Asamblea Legislativa o mediante consulta popular. En el caso del TLC esto es todav�a posible.
Tambi�n es importante considerar que cuando se ha presentado una solicitud para convocar a un refer�ndum, ya sea por iniciativa popular (recolecci�n de firmas) o por iniciativa conjunta con el Poder Ejecutivo o exclusiva de los diputados (mediante proyectos de acuerdo legislativo), la consulta de constitucionalidad debe hacerse antes de que se apruebe dicha convocatoria. O sea, antes de que el TSE declare la convocatoria por iniciativa popular o la Asamblea Legislativa apruebe los respectivos proyectos de acuerdo legislativo para tal fin.
Pero nada impide, que en relaci�n con el TLC y de previo a aprobar la convocatoria a refer�ndum se cumpla con el requisito de la consulta preceptiva de constitucionalidad. El Directorio Legislativo puede hacerlo, debe hacerlo aplicando lo dispuesto en los art�culos 96 inciso a), 97 y 98 p�rrafo tercero de la Ley de la Jurisdicci�n Constitucional, normas que no son incompatibles ni con el esp�ritu de la consulta popular ni con lo dispuesto en la Ley de Regulaci�n del Refer�ndum, y que m�s bien facilitar�an la adecuada aplicaci�n de este instrumento.
En conclusi�n. Es mentira que no se pueda consultar el TLC a la Sala Constitucional antes de someterlo a refer�ndum. Esta consulta es un requisito sustancial con amplio sustento constitucional para la incorporaci�n de tratados internacionales (con rango superior a la Ley) a nuestro ordenamiento jur�dico. No solo es compatible con la consulta popular, sino que favorece su exitosa realizaci�n. Existen las normas legales que permiten resolver las lagunas existentes en la Ley 8492, para que la Asamblea Legislativa (u otros �rganos legitimados) lleven a cabo la consulta de previo a la convocatoria a refer�ndum. No deja de ser sorprendente la insistencia con que los promotores del TLC recurren a lecturas formalistas, r�gidas e incompletas de la legislaci�n nacional con tal de impedir que esta consulta se realice.
Todo indica que existe un gran temor a que la Sala Constitucional se pronuncie sobre aspectos medulares como la votaci�n requerida por el TLC para ser aprobado, y que se pretende utilizar el instrumento del refer�ndum como una v�a para evitar que dicho Tribunal se pronuncie sobre las serias inconstitucionalidades que tendr�a este Tratado.
Columnista huésped | 18 de Abril 2007
1 Comentarios
Unicamente para aclarar el comentario anterior: la Sala Constitucional no rechaz� la consulta formulada por el Departamento de Servicios T�cnicos de la Asamblea Legislativa, solo se limit� a manifestar que se absten�a de opinar, en ese momento, en raz�n de posibles futuras consultas de los se�ores diputados. Por otra parte, el Departamento s� estaba legitimado en raz�n de la ley que regula el referendum, la cual faculta a dicho �rgano a realizar las consultas preceptivas que son exigidas, entre ellas a la Sala Constitucional.